2023.09.20
文章撰稿：蔡承宏、鄧宇君
主講人：周怡君教授（東吳大學社會學系兼台灣障礙研究學會理事長）
主持人：阮曉眉副教授（國立中正大學社會福利學系暨研究所）
中正社福在這幾個學期的社福專題討論中，陸續邀請了數位障礙研究的重要學者，分享其對障礙研究的理解、洞察與心路歷程，包括：北大社會系張恒豪老師探討障礙政治，陽交大衛福所周月清老師實踐解放障礙研究，而此次社福專題演講則是邀請東吳社會系周怡君老師對「庇護工場」的分析。障礙者庇護工場自十七世紀起在歐洲創立，隨後在世界各國不斷擴展。進入庇護工場的障礙者超過八成為中重度以上心智障礙者，他們參與一般主流職場有困難、又不至於進入照顧體系，在這中間有許多庇護工場可以發展的空間。障礙者群聚且與主流社會隔離一直是庇護工場的特徵，早期認為進不了一般職場的障礙者，至少願意或能夠在庇護工場工作，算是一種促進障礙者就業的設置，薪資報酬反而不是當初所關切的。但是當福利主流逐漸從醫療模式走向人權模式的時候，庇護工場的障礙者群聚、照表操課、低薪特質就常被標記為就業歧視。
在本次專題演講（09月20日）中，任教於東吳大學社會系，同時也是本屆台灣障礙研究學會理事長的周怡君教授與我們分享「就業歧視還是就業促進？台灣障礙者庇護工場政策的發展與挑戰」。如本場專題演講主持人阮曉眉老師所言，怡君老師長期深耕於障礙與人權的相關研究，而此次將以台灣庇護工場為例──主要存在於精神障礙機構、或如社會學家Erving Goffman所述的全控機構（Total Institution）之中──分享在就業促進與就業歧視之間、在保護和平等之間、在繼續留下與完全退場之間，障礙者庇護工場政策在不同的時代、不同的觀點下，到底對福利國家的意義是什麼？
就業才能體現自由？庇護工場政策的發展與政治
周怡君老師在演講之初，即指出社會福利不該侷限其所追求的公民福祉邊界，而是應拓展個人的多元生活可能性──「社會福利應該要包含人類的多面向生活，所以我們不只關注在所得的維持，也聚焦於照顧的支持服務」，而在當前社會中，社會福利也必須關注人的「就業」處境──包括「障礙者的就業權利受到什麼樣的侵犯？」「國家治理採用什麼樣的政策進行回應？」早期的相關文獻顯示障礙者庇護工場的開展時間是非常早的，而該體制的高度發展其實也隱含了大眾習以為常地認為將就業能力較低的障礙者聚集起來，讓其可以一起學習或進行簡易作業，是「有益的」──實際上也是建立於「殘而不廢」的單一障礙者歧視之上，且能算是就業促進的發展雛形。同時，在障礙者庇護工場的討論中，怡君老師也認為我們必須去思考何為「就業能力不足？」這樣的不足論述究竟是哪些群體的相互比較、比較的標準又如何訂定──最終，對於障礙者的支持措施，根本性地會牽涉到我們對「人」的預設，及「人又應該以什麼型態生活於社會中」的思辨。
當障礙（研究）典範逐漸從醫療模式、社會模式，乃至當前的人權模式──CRPD（身心障礙者權利公約）的國際審查委員已在2017與2022年的兩次審查結論性意見都提到說臺灣必須關閉庇護工場。為什麼剛開始庇護工場是出發點良善的產物，而現在卻成為一種社會限制──低薪的就業隔離歧視？即將迎來第三次審查的台灣究竟又該怎麼對障礙者就業支持的制度進行反思與修正？在這樣的思考脈絡中，怡君老師以四部份進行此次專題演講，分別為「庇護工場的歷史發展與特徵」、「CRPD v.s 庇護工場」、「台灣的庇護工場政策發展」，與「台灣庇護工場未來何去何從」。
怡君老師指出庇護工場的全球發展起於17世紀的法國天主教會，且首次採取「工場」的方案命名。庇護工場的第一個特徵在於其相較於工廠（factory），更類似於工作坊（workshop），強調一群人相互學習的特徵，並且應同時具備障礙者復健、治療、教育、訓練與就業等功能──但怡君老師也指出當前的庇護工場有時候更像流水線工作環境的工廠，單一而無彈性。第二個特徵則是基於其功能與目標，庇護工場中的障礙者需要長期、密集的輔助人力，以促成多重職業或生活重建，而這也與一般就業場域產生明顯分野──一般的競爭型就業場所追求高產量與效能，並不重視個別工作者可能需要的輔助需求。第三個特徵在於庇護工場的員工群體必須有50%以上為障礙者，台灣的庇護工場目前實際上有80%以上都是障礙者，而庇護工場中的非障礙者主要是管理者或是服務者。第四個特徵是其具備固定的工作計劃，就如全控機構的規訓特質，而一般就業環境中的工作者卻具有一定程度的工作安排自主性。第五個特徵是庇護工場在根本性質上，仰賴國家的支援與資金協助，並不若一般公司行號以私人資金為主。第六個特徵是庇護工場的障礙者薪資低於一般的主流職場標準，這也體現在台灣的政策法規中，庇護工場的薪資可低於最低基本工資。第七個特徵則是智能障礙者進入庇護工場的比例都是比較高的，最主要的原因在於一般工作場域的工作者需要較佳的認知能力較佳，因此如肢體障礙者只需要無障礙措施就比較容易進入主流就業環境，但心智障礙者則需要更多的職務設計、輔助與庇護性就業措施。
ＣＲＰＤ與庇護工場的愛恨糾葛：障礙者只能被保護嗎？
將上述的庇護工場特徵拼湊起來，正是將所有障礙者都視為病人、並採取「隔離」措施的障礙的「醫療模式」（medical models of disability）。主流社會的一般職場（Open/ General Labor Market）中的工作者可視職涯規劃而變換職業，並且在就業過程中有最低工資的維生保障，以及職業生活可隨業務和自我工作安排──但庇護工場卻產生隔離效果：障礙者無法進入主流職場，庇護工場的薪資又低於一般的職場──像是另外劃分了一個「專屬障礙者」的特殊職場──就業領域以兩套制度與邏輯，實施和運作。但回到障礙的典範移轉歷程，是否代表醫療模式不值得被重視、反思？對此，怡君老師指出，從國際人權公約的觀點來看，並非排斥醫療的介入，而是反對基於醫療與健全主義霸權而產製的隔離與排除。
以特殊教育為例，怡君老師指出障礙的社會模式與國際人權公約實際上是反對以不同制度，對障礙者進行隔離。於是，特殊教育應是在普通教育中被實施，使用同一套制度理念，並透過提供不同的支持措施，兼顧不同的學生的需求──而非把普通學校跟特教學校分開。庇護工場也是類似的邏輯。除了差別待與低薪的勞動條件，庇護工場應以就業／職業訓練為主要目標，但在照表操課的特徵來看，更流於全控機構──像是「永恆」的職業訓練，而障礙者永遠無法藉由庇護工場的「培力」，進入主流就業市場。這也正是庇護工場的「隔離」特質：這群障礙者只能留在這一類的職場，而無變換職場、發展多元社會參與的可能性。
於是接續，怡君老師引述《身心障礙者權利公約》的相關規範，指出庇護工場何以無法促進障礙者福祉。在CRPD的體系中，與庇護工場最為相關的是第27條保障障礙者的工作與就業權利；與此同時，包括第5條平等與非歧視、第9條「無障礙工作場所」和第2條涵蓋的「合理調整」，該些規範所要達到的效果，從來就是修正、調整主流的開放性勞動市場，而非使障礙者僅能選擇進入庇護工場──怡君老師直言進入庇護工場並不等同於進入職場。再者，CRPD強調國家與勞動市場應提供障礙者平等的機會，包括同工同酬，且應要有持續性的職業復健機會。具體落實在公私營部門，則是希望障礙者的工作權受到保障、及其工作內容和設施獲得合理調整，擁有健康的工作條件──但是，我們可以發現庇護工場內的障礙者其實不具到主流的勞動市場進行就業的選擇自主性，而名為庇護的工場環境卻也無法提供良好、平等的薪資待遇，更甚是剝削。在接下來的演講中，怡君老師則回顧了台灣在地的庇護工場政策發展脈絡，進而指出其隱藏的新自由主義特質（周怡君，2012）。
庇護工場的在地經驗批判：與新自由主義共謀而無解放
截至2023年5月為止，全國共計有167家庇護工場，共有2140位庇護員工、且約八成是心智障礙者。怡君老師將台灣庇護工場政策發展分為三階段，分別為相對模糊、寬鬆的1970–1996、規範逐漸明確而在政府部門間多頭分工的1999–2008，以及《身心障礙者權益保障法》大幅修改的2008年之後。其中，「可就業性」、或稱「產能」扮演了主要引導庇護工場發展的關鍵角色，這也致使庇護工場逐漸脫離其職業與生活重建，乃至社會融合的目標（周怡君，2012）。
這樣的轉變，我們可以從幾個面向進行切入。第一，庇護工場的目標不再涵蓋生活與工作訓練、職能與產能治療，而是僅提供庇護性就業；第二，庇護工場業務全部劃歸勞政機關管理，而無社政、衛政參與；第三，障礙者的身份已由交織受雇、學習與受照顧的多重角色，全部轉至單一的受雇者身份；第四，障礙者進入庇護工場的條件雖都與「具備工作能力但工作能力不足」相互綑綁，但在這樣的轉變中，「職業輔導評量」的定位也從僅具參考性質，轉至具有行政決定性質，對庇護工場之障礙者有篩入、篩出的功能；第五，則是早期的庇護工場政策並無明確規範障礙者的待遇內容、標準，更甚至作為教養與復健機構，庇護工場可向障礙者收費，但到當前，庇護工場除須依規定提供障礙者勞健保、退休金等勞動保障外，障礙者的薪資更是以產能核薪。
針對台灣的庇護工場政策發展，怡君老師認為障礙者並無法從庇護工場與工作制度中獲得平等。首先，職業輔導評量看似是科學測量，判斷與分類個別障礙者的就業能力與需求，卻僅是在於測出高產能、而非低產能的障礙者，強化不平等的職場環境與薪資條件。再者，障礙員工即使有薪資，但全台灣庇護就業者平均月薪資有60%低於一萬一千（低於貧窮線），多數落在六千到九千之間。就業無法帶來經濟自足，更無法自主生活。此外，當庇護工場從照顧、訓練與復健機構，轉向另一種就業場所時，辦理的非營利組織及其工作者即從「服務者」，移轉為「業者」，這也致使庇護工場會留下高產能的障礙者，以求收益、盈餘，於是障礙者也無法藉此轉至一般職場。另外，對庇護工場經營者來說，因盈虧平衡的窘迫，政府又將改善障礙員工的薪資責任放置在雇主身上，使得許多庇護工場選擇工場造假，或乾脆退場，直接改設立成本較低的「日間作業設施」。
怡君老師指出，在2007年身權法對庇護工場政策的大幅更動後，造成許多無法通過職評、或通過了但庇護工場不願錄用的障礙者失去了職業訓練與就業的機會（周怡君、賴金蓮，2009），而在2008年內政部訂定「心智障礙者日間作業設施服務模式試辦計畫」，並於2009年起由多個社福基金會試辦，提供介於日間照顧與庇護工廠之間的服務（育成基金會，2014，轉引自周怡君，2019）。怡君老師另在2019年發表的〈社區日間作業設施的定位與發展分析〉一文，清楚指出社區作業設施與庇護工場的差異包括：(1)前者定位於社區日間照顧、屬於社政，後者定位於就業、屬於勞政(2)前者評估標準為「無法進入庇護性就業服務場所，能每天作業四小時、每周作業二十小時之身心障礙者」，後者評估標準為「有就業意願，而就業能力不足，無法進入競爭性就業市場，須長期就業支持之障礙者」(3)障礙者在前者中的身分定位為服務使用者，在後者則是員工(4)前者不提供勞動保障而在有盈餘時可發放獎勵金，後者則是須符合勞基法相關規定，惟薪資以產能核定、可與基本工資脫鉤(5)前者服務人力以教保員、社工為主，後者則是就服員與各職種專業證照人力。
怡君老師主張整體而言，日間作業設施的政策定位錯誤，包括游移在社政與勞政的性質之間、成本相較庇護工場來得低，因此更甚至產生機構更偏好辦理社區作業設施而排擠庇護工場的效果，進而使障礙者就業促進受挫。
台灣庇護工場的未來何去何從？障礙者人權與展望
這場專題演講由社福所阮曉眉副教授主持，本系多位老師出席、參與，包括修課學生實體聆聽、亦也開放系友遠距參與，互動相當熱烈。
在演講的最後階段，怡君老師拉回主軸：台灣該如何改變，才能符合CRPD與國際人權的標準──「逐步淘汰庇護工場、協助障礙者進入主流勞動市場」？政府的現行做法集中於協助庇護工場增加營銷，藉由分配盈餘、提升障礙者薪資，並鼓勵工場協助障礙員工的主流就業市場轉銜等方式。然而，當前的政策仍要思索與回應主流勞動市場的眾多挑戰。
海報製作、照片攝影：王芷庭
行政業務：陳佩吟
統籌策劃：郭惠瑜、王舒芸、鄭清霞
參考書目
周怡君（2019），〈社區日間作業設施的定位與發展分析〉，《社區發展季刊》，168：123–129。
周怡君（2012），〈從新自由主義觀點分析台灣庇護工場發展〉，《東吳社會工作學報》，23：81–120。
周怡君、賴金蓮（2009），《庇護工場現況分析：理論與實務》。台北：洪葉。
