2022.10.19
文章撰稿：蔡承宏、李坤融
主講人：黃國治助理教授（國立中正大學社會福利學系暨研究所）
主持人：陳柯玫助理教授（國立中正大學社會福利學系暨研究所）
當代福利國家的制度啟動，正是為回應公民陷入貧窮（poverty）、無以為繼的處境──社會保險制度的建立，正是一種國家積極回應的方式。然而，基於制度設計時的體質建構，社會保險也有其實踐的極限。當前的社會保險是以職業分立為基礎；換言之，公民取得社會保險的保障是基於自身的資本主義市場勞動事實──林萬億（1994）指出Beveridge基於相信社會保險的「繳費原則」將會給予「受益者」道德性的肯定。但這種以勞動身分與納保繳費作為取得社會保障資格的制度規劃，不僅強化「生產性公民」（productivist citizenship）才具有公民地位與獲得社會權的主導論述（Kittay, 2001），更排除如女性從事家務勞動或身心障礙者無法從事勞動生產等的危殆群體參與社會風險的集體重分配體系。
臺灣政府為回應以在職勞動者為納保對象的社會保險體制排除了無就業者的社會保障需求，於2008年開辦「國民年金」、讓過往被排除在社會保險體制外的國民藉由一個以全民為保障標的的保險體制，獲得老年經濟生活的基本保障（勞動部勞工保險局，2022）。然而，婦女新知基金會（2019）指出，包括家庭主婦與身心障礙者在內的無就業群體所仰賴的國民年金保險制度設計不當，老年給付保障過低致使老年經濟安全無法獲得保障──建立基礎年金制度更是無法推遲的政治責任（曾昭媛，2019/12/28）。本次社會福利專題討論（10月19日）邀請到新進的國立中正大學社會福利學系暨研究所黃國治助理教授，以「老年貧窮率與基礎年金倡議」為題，分享他與另外兩位研究者透過實證數據分析，提出我國老年貧窮率的社會困境、並嘗試以基礎年金作為制度解方。
在這次演講中，國治老師以正與臺灣共力研究社（TPEC）盧其宏研究員、本系劉侑學博士候選人共同執行之研究計畫初步成果，聚焦於以OECD之均質化方法估算臺灣近二十年來的全人口與老年貧窮率，發現臺灣的全人口貧窮率雖低於OECD各國，但老年貧窮率卻相當於OECD平均值，顯示出目前社會保險體系的不足。因此提出基礎年金倡議，詳細估算其成本效益，並與目前社會保險財務壓力下之各種改革方案進行比較，說明基礎年金可兼顧老年經濟生活保障與重分配。國治老師將今日演講分為五部分，涵蓋：「老年貧困與減貧效果社會保險計劃」、「加拿大、丹麥和荷蘭人保險計劃為例進行分析」、「當前社會保險的財務挑戰」、「基礎年金倡議及降低老年貧困效果」，以及提出如何達到基礎年金倡議的方式──「替換現有的福利計劃和其他降低成本的設計」。
老年貧窮：臺灣無可避免的福利國家體質困境
國治老師首先以數據告訴我們基礎年金政策倡議的重要性：目前臺灣的老年貧窮率接近OECD（經濟合作暨發展組織）合作國家之平均水平，但就臺灣的總人口貧窮率，則低於大多數OECD國家──臺灣存在高齡人口貧窮率較高的現象。但這項數據是如何得出？國治老師研究團隊所採取的分析方式為OECD的均質化方法（OECD’s equivalence scale, EQU）──均質化方法是「將家庭收入除以家庭規模的平方根」（行政院主計總處，2008），具體而言，是將家庭可支配所得均／等值化為每人可支配所得，並採取其中位數50%作為貧窮線（陳畊麗，2012）。自我國行政院主計總處（DGBAS）於2011年利用家庭收支調查資料，並依循此方法，計算「僅須符合所得條件，毋須經資產審查程序」的國內貧窮率統計後，並無其他研究使用此量化研究方法；大多數研究則是採用家戶成員平均收入，進而估算貧窮程度。
當提出臺灣的貧窮困境後，國治老師接續指出迫在眉睫的年金體系危機：就2018年的勞保財務精算報告之預測，我國勞工保險體系於2017年處於收支逆差的狀態、是繳納大於支出，而至2026年，將會是勞保基金餘額轉負。該年金危機也並非是臺灣獨有的政治困境，而大多數為達年金體系財務平衡的國際經驗多採取增加社會保險的繳款金額、削減領取退休金金額、延遲退休年齡，更甚至是政府藉由國家稅收進行完全補貼等幾個途徑解決──但在上述幾個途徑進行排列組合，都難以解決前述所提及的老年貧窮問題。此外，如開頭所述，社會保險的納保與職業身分相連，讓有能力多繳納的就業公民後續可領取較多老年經濟安全保障、卻排除了無力繳納的無就業公民，致使經濟與社會風險的重分配效果減弱──將對老年貧窮產生負向影響。於是，國治老師及其研究團隊嘗試以「基礎年金」的概念與政策設計來取代原本以職業身分為基礎的傳統年金體系。
基礎年金倡議：經濟安全的概念與政策想像
國治老師將此制度稱為「基礎年金或老年 UBI（由稅收改革提供資金）」，並指出：若選擇削減社會保險的給付金額，可納入基礎年金的制度建構，填補公民的老年收入差距、進而有效降低貧窮率。該政策方案的規劃，是給付65 歲以上、符合條件的公民，每個月約10,000元新台幣，並同時減少社會保險計劃達到自籌水平──保障每一位老人的基本經濟需求。而若以此計畫下去推估，2026年基礎年金佔GDP的比重僅為1.76%。
國治老師以目前年金體系虧損的情況，輔以個別公民於老年生活具有長照需求、並須聘請看護工作者，提出參數假設，設計出低標需求情境跟高標需求情境，並與現行年金給付金額比較。就該圖表，國治老師說明現制的勞保年金平均數一個人約15900元，加上國保及勞退大約兩萬多元，基本上可以滿足低標需求，且還會有給付剩餘；回應高標需求則是剛好打平。但若是中低收入者，現制給付額度便無法滿足低標需求情境；年金給付緊縮後，則連連原先足以回者應低標需求都無法滿足。而如前面提及基礎年金制度的給付為一個月一萬元金額，對高標需求情境稍嫌不足，但已可滿足多數退休者的基本需求，並且有顯著的重分配效果。
為回應人口老化與社會結構改變，世界銀行（World Bank）於2005年提出多柱（pillars）式的年金體系保障模式，由下而上，分別為：非納費性社會救助制度、強制性社會保險制度（如國民年金、勞保年金）、任意性員工退休金制度、自願性商業保險與儲蓄制度，以及倫理性的家庭供養制度（World Bank, 2005）；國治老師則藉由基礎年金制度修訂此多柱式年金體系──指出最下層為「基礎年金」，再則為「職業分立的勞工保險與國民年金」，其上層則是「退休金、勞保退休金計劃與養老基金」，最上層則是由個人啟動的「儲蓄與投資」──就國治老師的政策制度規劃圖像，將能形成一種人人享有基礎老年經濟安全年金的理想福利體系與概念。
實踐基礎年金：實證假設、規劃驗證與財務估算
國治老師為證明基礎年金制度倡議的重要性、及說明與其他年金制度的差異，對2026年的年金財務估算提出研究假設。第一，國治老師假設年金替代率為0.55，年金替代率所指為年金收入占退休前收入的百分比；第二，則是雇主會因繳費金額提高，藉由將員工薪資減少50%、將支出增加的成本轉嫁出去；第三，是政府補貼的籌資方式與基本補貼的籌資方式相同；第四則是在延遲退休的情況下，高齡就業者有50%保持就業或進行再就業。就上述假設所分析之結果，可發現增加繳費和政府補貼都將維持當前的福利水平，因此導致相同的替代率和福利不平等。
國治老師更進一步將基礎年金制度與「增加社會保險的繳款金額」、「削減領取退休金金額」、「延遲退休」、「政府完全補助」相互比較，發現：基礎年金政策可獲得最高的置換率56%，高於增加金額54%、政府補貼54%、削減給付31%，且在福利不平等的比例，為1.31%，也低於增加金額1.73%、政府補貼1.73%、削減給付1.67%。整體而言，基礎年金制度有較高置換率與較低不平等，具有效益。
在基礎年金制度的給付議題上，國治老師一方面指出該制度所需預算為585億美元，另一方面也說明可藉由各種方式覆蓋此龐大金額──包括：更換現有的部分基本收入方案，如老年農民津貼、中低收入老年生活津貼，抑或採取降低成本的制度設計，涵蓋提高退休年齡、採取資產調查、居住限制等政策技術。更根本的，國治老師直指臺灣當前亟需累進稅制改革（progressive tax reform），以及藉由涵納多方利害關係人的審查委員會，對基礎年金的給付標準進行審查。可參考的政策經驗如下：
一、 國治老師指出，基礎年金的規劃與發放可參照我國基本工資審議委員會的制度設計，以避免政策買票的情況發生。該委員會在2010成立、已施行約20年，成員組成包括：三名政府官員、七名勞方代表、七名資方代表，以及四名專家學者──藉由勞資學政四方的利害關係人相互協商與制約，防止基本工資的標準受到大幅政治操作。基本工資審議委員會的運作逐漸被臺灣社會大眾所認可、也是臺灣自身實踐出來的可行方案，藉由該委員會的審議、協商，讓基本工資與經濟成長間存在連動關係。
二、 針對經費缺口的替換方案，國治老師從研究中提出幾個可以替換的政策給付項目，包含：中低收入老人生活津貼共計187億、老年基本保證年金153億、老年農民福利津貼50.7億、國民年金AB式間之差額共計452億，整體可替換的社會支出總計1330億元。雖從前述基礎年金估算約為5800億，尚有經費缺口，但可藉由替換、使基礎年金成本減少20%至30%。
三、 相關的政策技術則可搭配居住限制，如加拿大規定居住年滿35年才可領取，又或加上所得門檻的排富條件，以及在基礎年金施行後對超額年金收入進行徵稅。整體而言，作為一個規模較小的全民基本收入方案（UBI），基礎年金制度可以在不增加成本的情況下，簡化稅收和轉移系統──但是國治老師仍不停提醒，當前無法逃避的制度問題就是稅制改革（The elephant in the room: Taiwan needs a progressive tax reform.），若無法增加稅收，就僅能在年金制度改革做很小規模的調整而無法改善制度體質。
國治老師指出，由於基礎年金主要取代現有的福利方案（如社會保險或部分基本收入）；然而，替代效應和收入效應應該是適度並專注於低收入群體獲得轉移的淨增長。因此，此研究藉由估算所得之規模與設計，以及對貧困率減少的效果，進行國際比較，以了解臺灣施行基礎年金後，可能之社會效果為何。在與臺灣相近的國家，如韓國的實踐經驗中，可發現基礎年金制度的設計確實可能減少15%勞動供給率和50%私人移轉，特別是在代間經濟移轉上，會減少年輕世代提供老年世代經濟安全資源。國治老師在此說明，此現象看似是公共資源的浪費，卻也可解讀為基礎年金有助於減輕青年群體的財務負擔。另則就勞動供給的減少，也可用以分析臺灣勞工所處高工時與責任制度的政策解方──藉由基礎年金的給付，勞工更可以對勞動條件與工作內容有協商和選擇的條件。
基礎年金在臺灣的實踐可能圖像？資源排擠、勞動議價與公民社會
這場專題演講由社福所陳柯玫助理教授主持，本系多位老師出席、參與，包括修課學生實體聆聽、亦也開放系友遠距參與，互動相當熱烈。柯玫老師回饋道：國治老師以總體經濟的影響作為切入點，是提供社會福利研究一個新的刺激；清霞主任也指出：國治老師的進入，補齊了社福系在國家政策需要的實證資料研究，如過去社福系經濟學領域的研究多集中於年金給付額，最近則較少選擇這樣的研究題目。同時，清霞主任也鼓勵在場碩博士班學生，如國治老師提出這樣的大型研究，都可以切成更細緻的碩博士論文執行，同學們也可以進一步跟相關領域的老師討論。在演講最後的提問階段，則聚焦在基礎年金可能產生的資源排擠、可建構的勞工議價條件，以及基礎年金的政治意義等三個主要議題。
首先，有同學提問、指出這樣的基礎年金制度是否會影響其他給付的限制，例如公保等。國治老師回應道：如果根據本場演講的邏輯，目前已建構完成的各年金體系都當然地會受到影響──但很明顯的，當前的年金制度本來就不可能持續，必然地需要非常大的改革去挽救，制度才能繼續運行下去。而基礎年金制度不僅是直面年金體系原本的命運、更是建立一個保障所有人老年最低的經濟安全網──「如果你在所得最高級距你會受到影響，你領到的金額總數會比之前少一點」，國治老師指出這是一種重分配的概念，也是當前社會團結所必須持續努力的地方。
再來，在場同學也提出以稅制徵收的形式，是否導致雇主轉嫁成本給勞工的情況。國治老師也直指這幾乎是無法避免的社會現實；在實證研究上，雇主並不會直接刪減勞工工資，而是會呈現在未來加薪幅度減少。而要解決這樣的情況，只能提供勞工對雇主的議價力、進而制衡。最後，則以同學對有錢人（既得利益者）是否不願負擔的提問作結；國治老師指出，對有資源、看似明明沒有使用到很多社會福利資源卻仍要負擔稅收的群體而言，這樣的制度設計基礎，必須從「公民身份」（citizenship）來思考──公民是同樣帶著各種義務，在這個共同體生活的人，因此也必須服從、參與種種規則的運作之中──而這個提問，也不僅只針對基礎年金倡議，更是觸及整體福利國財富重分配與稅制的運行。
海報製作：王芷庭
照片攝影：陳文躍
行政業務：陳佩吟
統籌策劃：郭惠瑜、王舒芸、鄭清霞
參考書目
Eva F. Kittay (2001). A Feminist Public Ethic of Care Meets the New Communitarian Family Policy. Ethics, 111(3), 523–547.
World Bank (2005). The World Bank Annual Report 2005: Year in Review. Office of the Publisher, External Affairs.
行政院主計總處（2009），〈所得分配測度新思維〉，《社會指標統計年報2008》，17–20。
林萬億（1994），《福利國家－－歷史比較的分析》，臺北：巨流。
陳畊麗（2012），〈台灣經濟成長、收入差距與貧窮之分析與對策〉，《台灣經濟論衡》，10（1），46–79。
勞動部勞工保險局（2022/09/20），〈國民年金簡介〉，查閱網址：https://www.bli.gov.tw/0019852.html，查閱日期：2022/10/21。
曾昭媛（2019/12/28），〈【投書】年金改革要打好地基，就該建立基礎年金制度〉，刊登於《蘋果日報》與財團法人婦女新知基金會官網，查閱網址：https://www.awakening.org.tw/news/5354，查閱日期：2022/10/21。
